Indonesia pernah berbentuk federasi melalui Republik Indonesia Serikat. Simak sejarah RIS, dinamika federalisme, hingga alasan Indonesia kembali menjadi negara kesatuan.
mitsuyokitamura – Ketika mendengar kata Indonesia, kebanyakan dari kita langsung memikirkan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Dari Sabang sampai Merauke, negara ini memang dibangun dalam satu struktur negara kesatuan dengan pemerintahan daerah yang memiliki otonomi. Tetapi ada satu chapter sejarah Indonesia yang sering hanya lewat sebentar di buku pelajaran: Indonesia pernah menjalankan bentuk negara federal.
Namanya Republik Indonesia Serikat (RIS).
Periode tersebut memang extremely short. Konstitusi RIS mulai berlaku pada 27 Desember 1949, sementara pada 17 Agustus 1950 Indonesia sudah kembali ke bentuk negara kesatuan melalui berlakunya Undang-Undang Dasar Sementara 1950.
Meski singkat, periode ini penting karena memperlihatkan bahwa bentuk negara Indonesia pernah menjadi bagian dari pergulatan politik yang sangat complicated. Federalisme pada masa itu bukan muncul dalam ruang kosong. Ada proses dekolonisasi, konflik Indonesia-Belanda, diplomasi internasional, pembentukan negara-negara bagian, sampai pertarungan gagasan mengenai seperti apa Indonesia setelah memperoleh pengakuan kedaulatan.
Jadi, membicarakan Indonesia dalam bingkai federasi seharusnya tidak berhenti pada pertanyaan sederhana, “federasi bagus atau buruk?”
The story is way more complex than that.
Indonesia dalam Bingkai Federasi Bukan Sekadar Wacana
Indonesia benar-benar pernah menjadi negara federal.
Pasal 1 ayat (1) Konstitusi RIS menegaskan Republik Indonesia Serikat sebagai negara hukum yang demokratis dan berbentuk federasi. Dalam sistem tersebut, Republik Indonesia yang berpusat di Yogyakarta tetap ada, tetapi posisinya menjadi salah satu negara bagian di dalam RIS.
Artinya, struktur negaranya berbeda dengan Indonesia sekarang.
Dalam negara kesatuan, kedaulatan negara pada dasarnya berada pada pemerintahan nasional, sementara kewenangan daerah diberikan melalui sistem desentralisasi dan otonomi berdasarkan konstitusi serta undang-undang.
Federasi bekerja dengan logic berbeda.
Dalam negara federal, terdapat pemerintahan federal dan entitas-entitas bagian yang mempunyai kewenangan konstitusional masing-masing. Pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan negara bagian biasanya ditentukan secara tegas dalam konstitusi.
Mahkamah Konstitusi dalam salah satu putusannya bahkan pernah membandingkan struktur tersebut. Konstitusi RIS membagi kekuasaan antara pemerintah federal dan negara bagian dengan jauh lebih jelas karena memang mengikuti karakter sebuah negara federal.
So yes, Indonesia actually tried it.
But not for long.
Untuk memahami RIS, kita harus kembali ke periode revolusi kemerdekaan.
Indonesia memproklamasikan kemerdekaan pada 17 Agustus 1945. Tetapi setelah Perang Dunia II berakhir, Belanda berusaha kembali menegakkan kekuasaannya di Indonesia.
Periode berikutnya diwarnai konflik militer sekaligus diplomasi.
Salah satu tonggak pentingnya adalah Perundingan Linggarjati. Dalam kesepakatan tersebut terdapat gagasan bahwa Republik Indonesia dan Belanda akan bekerja sama membentuk Negara Indonesia Serikat, dengan Republik Indonesia menjadi salah satu negara bagiannya. Selain itu direncanakan pembentukan Uni Indonesia-Belanda.
Perundingan berikutnya terus berlangsung di tengah konflik.
Eventually, persoalan Indonesia-Belanda dibawa menuju Konferensi Meja Bundar atau KMB di Den Haag pada 1949.
KMB kemudian menghasilkan beberapa kesepakatan penting, termasuk pendirian Republik Indonesia Serikat dan penyerahan kedaulatan kepada RIS.
Di sinilah konteks menjadi crucial.
Federalisme Indonesia pada 1949 tidak bisa dilepaskan dari proses negosiasi dengan Belanda.
Republik Indonesia Serikat Resmi Berdiri
Pada Desember 1949, struktur politik Indonesia berubah dramatically.
Konstitusi RIS mendapatkan persetujuan KNIP pada 14 Desember 1949 dan mulai berlaku pada 27 Desember 1949. Pada tanggal yang sama berlangsung proses penyerahan kedaulatan.
Indonesia kemudian berbentuk federasi.
Republik Indonesia yang lahir dari Proklamasi 17 Agustus 1945 tetap eksis sebagai salah satu bagian dalam federasi tersebut. Di luar Republik Indonesia terdapat sejumlah negara dan daerah bagian lain yang terbentuk dalam konfigurasi politik saat itu.
Jadi, jangan membayangkan RIS seperti Indonesia sekarang yang provinsinya sekadar diganti nama menjadi “negara bagian”.
Political context-nya berbeda.
RIS lahir setelah bertahun-tahun konflik kemerdekaan dan ketika Belanda sebelumnya telah mendorong pembentukan berbagai negara federal di wilayah yang berada di luar kontrol Republik.
Inilah salah satu alasan mengapa federalisme kemudian mempunyai historical baggage yang cukup berat di Indonesia.
Kenapa Kata “Federal” Menjadi Sensitif?
Secara teori politik, federalisme sebenarnya hanyalah salah satu model organisasi negara.
Amerika Serikat menggunakannya.
Australia juga federal.
Jerman adalah federasi.
India secara konstitusional memiliki struktur federal dengan karakteristiknya sendiri.
Jadi, federalisme itself bukan sistem yang automatically buruk atau anti-persatuan.
Problem di Indonesia terletak pada konteks sejarahnya.
Federalisme yang diwujudkan melalui RIS muncul dalam proses konflik dengan kekuatan kolonial Belanda. Karena itu, sebagian masyarakat Indonesia pada saat tersebut memandang struktur federal sebagai bagian dari strategi Belanda untuk melemahkan Republik dan mempertahankan pengaruhnya.
Sumber sejarah pemerintah mengenai Jambi, misalnya, mencatat adanya ketidaksetujuan masyarakat terhadap bentuk serikat dan keinginan untuk kembali kepada negara kesatuan.
Dengan kata lain, resistance terhadap RIS bukan sekadar perdebatan akademis mengenai constitutional design.
It was deeply political.
Negara Federal Sebenarnya Punya Logika yang Menarik
Kalau historical baggage tadi kita pisahkan sejenak, gagasan federalisme memiliki argumentasi yang secara teori cukup menarik untuk negara besar.
Indonesia punya lebih dari sekadar wilayah luas.
Kita punya keragaman budaya, bahasa daerah, struktur ekonomi, kondisi geografis, serta kebutuhan pembangunan yang sangat berbeda.
Kebijakan yang cocok di Jakarta belum tentu perfectly cocok untuk Papua.
Prioritas pembangunan di Jawa bisa berbeda dengan Kalimantan.
Kebutuhan wilayah kepulauan seperti Maluku juga berbeda dengan wilayah daratan besar seperti Sumatra.
Dalam model federal, pemerintah bagian biasanya memiliki constitutional autonomy yang lebih kuat dalam menangani urusan internal tertentu.
Hal tersebut dapat membuat pengambilan keputusan lebih dekat dengan kebutuhan masyarakat lokal.
Sounds reasonable, right?
Tetapi teori dan praktik politik tidak selalu berjalan seindah diagram constitutional law.
Federalisme Juga Punya Tantangan
Desentralisasi kekuasaan yang lebih besar berarti koordinasi bisa menjadi lebih complicated.
Bayangkan pemerintah federal memiliki satu kebijakan, sementara pemerintah negara bagian memiliki prioritas berbeda.
Kalau pembagian kewenangannya tidak crystal clear, konflik institusional bisa terjadi.
Ada juga persoalan kesenjangan ekonomi.
Wilayah dengan basis industri, sumber daya, atau aktivitas perdagangan besar berpotensi memiliki kemampuan fiskal jauh lebih kuat daripada wilayah lainnya.
Dalam sistem federal modern, masalah tersebut biasanya ditangani melalui mekanisme fiscal transfer dan equalization.
Tetapi desainnya harus extremely careful.
Terlalu sentralistik, negara bagian merasa kehilangan autonomy.
Terlalu decentralized, pemerintah federal bisa kesulitan menjaga standar pelayanan nasional dan solidaritas antardaerah.
That’s the federalism balancing act.
RIS Justru Mengakui Kehendak Daerah
Ada aspek menarik dari Konstitusi RIS yang jarang dibahas.
Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015, MK menyinggung bahwa Konstitusi RIS memberikan ruang terhadap kehendak masyarakat di negara-negara bagian. Pasal 42 Konstitusi RIS menempatkan kehendak rakyat di daerah sebagai pertimbangan dalam menentukan status daerah tersebut dalam federasi.
Hal ini memperlihatkan bahwa Konstitusi RIS tidak hanya mengatur struktur pemerintah federal.
Ada juga gagasan mengenai hubungan pusat dan daerah serta kehidupan masyarakat di dalam negara bagian.
Bahkan dalam perkembangan konstitusional Indonesia setelah RIS berakhir, persoalan mengenai autonomy tidak disappear.
Instead, pertanyaannya berubah:
Seberapa besar kewenangan yang sebaiknya dimiliki daerah dalam sebuah negara kesatuan?
Kalau Bukan Federasi, Indonesia Punya Otonomi Daerah
Indonesia modern memilih jalan berbeda.
Bentuk negaranya tetap kesatuan, tetapi daerah diberikan otonomi.
Ini sebenarnya interesting middle ground.
Kita tidak menggunakan struktur federal dengan negara bagian yang memiliki kedudukan konstitusional seperti dalam federasi, tetapi kita juga tidak menjalankan negara yang seluruh keputusan lokalnya harus dibuat pemerintah pusat.
Pasal 18 UUD 1945 menjadi dasar penting pemerintahan daerah. Dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia, konsep otonomi daerah terus menjadi bagian dari upaya mengatur hubungan antara pusat dan daerah.
Setelah Reformasi 1998, desentralisasi bahkan menjadi salah satu transformasi besar dalam pemerintahan Indonesia.
Kabupaten, kota, dan provinsi memperoleh ruang lebih besar dalam mengelola berbagai urusan pemerintahan.
So technically, Indonesia memilih decentralized unitary state, bukan federation.
Kenapa RIS Hanya Bertahan Sebentar?
RIS basically tidak pernah mendapatkan stabilitas politik jangka panjang.
Tak lama setelah terbentuk, berbagai negara bagian mulai bergerak untuk bergabung ke Republik Indonesia atau mendukung pembentukan kembali negara kesatuan.
Mahkamah Konstitusi mencatat bahwa selama Konstitusi RIS berlaku, muncul berbagai aspirasi dari negara-negara bagian untuk kembali bersatu dalam negara kesatuan. Proses politik tersebut kemudian menghasilkan kesepakatan untuk membentuk negara kesatuan sebagai penjelmaan Republik Indonesia berdasarkan Proklamasi 17 Agustus 1945.
Perubahan tersebut akhirnya mendapatkan bentuk hukum melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950.
UU tersebut mengubah Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat menjadi Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia. Undang-undang ditetapkan pada 15 Agustus 1950 dan mulai berlaku pada 17 Agustus 1950.
Symbolic banget.
Tepat lima tahun setelah Proklamasi Kemerdekaan, Indonesia kembali menjalankan bentuk negara kesatuan.
The federal experiment was over.
Apakah Federasi Berarti Indonesia Akan Terpecah?
Ini salah satu misconception yang perlu diluruskan.
Secara ilmu politik, federasi tidak sama dengan perpecahan.
Federasi tetap merupakan satu negara berdaulat.
Amerika Serikat memiliki 50 states tetapi tetap satu negara.
Australia memiliki enam states dan dua major mainland territories, tetapi tetap Australia.
Jerman terdiri atas Länder, tetapi tetap satu negara.
Perbedaannya berada pada bagaimana kekuasaan dibagi secara konstitusional.
Namun, Indonesia memiliki pengalaman sejarah sendiri. Karena RIS terbentuk dalam konteks dekolonisasi dan konflik Indonesia-Belanda, istilah federalisme memperoleh makna politik yang berbeda dibandingkan negara-negara yang sejak awal membangun federasi melalui proses internal.
Historical context matters.
Makanya membandingkan Indonesia dengan Amerika Serikat secara copy-paste juga tidak terlalu useful.
Indonesia yang Sangat Beragam Memang Membutuhkan Desentralisasi
Walaupun Indonesia tidak memilih federasi, kebutuhan memberikan ruang kepada daerah tetap real.
Negara dengan wilayah sebesar Indonesia akan sulit dikelola menggunakan pendekatan one-size-fits-all.
Ada daerah berbasis industri.
Ada daerah agraris.
Ada wilayah kepulauan.
Ada kawasan perbatasan.
Ada kota metropolitan dengan jutaan penduduk.
Ada pula wilayah dengan populasi yang tersebar dalam jarak sangat luas.
Semua memiliki kebutuhan berbeda.
Karena itu, pertanyaan yang lebih relevant mungkin bukan:
“Apakah Indonesia harus menjadi federasi?”
Tetapi:
“Bagaimana Indonesia bisa memberikan kewenangan yang cukup kepada daerah tanpa kehilangan koordinasi nasional?”
That’s the real conversation.
Federalisme Indonesia Lebih Berguna sebagai Pelajaran Sejarah
Membahas Indonesia dalam bingkai federasi tidak harus berarti mengampanyekan perubahan NKRI menjadi negara federal.
Sebaliknya, periode RIS dapat digunakan sebagai case study tentang hubungan pusat-daerah, constitutional design, diplomasi, dan bagaimana sebuah bentuk negara membutuhkan political legitimacy.
RIS memiliki konstitusi.
RIS memiliki pemerintahan.
RIS mendapatkan penyerahan kedaulatan.
Tetapi struktur tersebut tidak bertahan karena dinamika politik di dalam Indonesia bergerak sangat cepat menuju negara kesatuan.
Ini memberikan lesson yang cukup powerful.
Konstitusi bisa mendesain institutions.
Tetapi legitimacy tetap bergantung pada masyarakat dan realitas politik.
Indonesia dalam Bingkai Federasi, Sebuah Chapter yang Layak Dipahami
Sejarah Indonesia dalam bingkai federasi memperlihatkan bahwa perjalanan menuju NKRI yang kita kenal sekarang tidak berlangsung dalam satu garis lurus.
Indonesia pernah menjalankan UUD 1945.
Kemudian Konstitusi RIS.
Lalu UUD Sementara 1950.
Dan akhirnya kembali kepada UUD 1945.
Di antara perubahan tersebut terdapat perdebatan mengenai demokrasi, hubungan pusat dan daerah, kedaulatan, representasi, serta bentuk negara.
Republik Indonesia Serikat memang hanya hidup dalam waktu singkat. Namun, justru karena singkat dan controversial, periode ini sering direduksi menjadi sekadar catatan bahwa “Indonesia pernah menjadi negara federal”.
Padahal there is much more to unpack.
RIS memperlihatkan bahwa struktur negara tidak pernah sekadar persoalan administratif. Ia berkaitan dengan sejarah, identitas, distribusi kekuasaan, ekonomi, keamanan, dan yang paling penting: legitimasi politik.
Hari ini Indonesia memilih bentuk negara kesatuan dengan sistem desentralisasi dan otonomi daerah.
Pilihan tersebut lahir dari perjalanan sejarah panjang.
Memahami periode federasi bukan berarti mempertanyakan Indonesia sebagai NKRI. Justru dengan mempelajari RIS, kita bisa memahami mengapa persoalan hubungan pusat dan daerah tetap menjadi salah satu isu paling penting dalam perjalanan Indonesia.
Because sometimes, understanding the country we have today requires looking seriously at the country we almost became.
Referensi
- Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Pembahasan mengenai pembentukan Republik Indonesia Serikat, Konferensi Meja Bundar, dan berlakunya Konstitusi RIS pada 27 Desember 1949.
- Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Putusan Nomor 137/PUU-XIII/2015. Pembahasan mengenai Konstitusi RIS, federalisme, pembagian kewenangan pemerintah federal dan negara bagian, serta hubungan pusat-daerah.
- Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Majalah Konstitusi, Edisi Mei 2020, “Kembali ke Bentuk Negara Kesatuan”. Pembahasan mengenai KMB, RIS, serta proses politik menuju kembalinya Indonesia menjadi negara kesatuan.
- Database Peraturan BPK RI. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950 tentang Perubahan Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat menjadi Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia.
- Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia. Informasi sejarah Gedung Naskah Linggarjati dan pokok Perundingan Linggarjati mengenai rencana pembentukan Negara Indonesia Serikat.